历史 | 住房的激荡

稿源:南方人物周刊 | 作者: 特约撰稿 柴搭木 实习记者 池卓纯 日期: 2018-10-10

住房的剧变是人民生活水平不断变化的重要映射

住房,从来都是关乎国计民生的重大问题。经过40年发展,我国住房制度、人均居住面积、居住水平已发生了翻天覆地的变化。

1978年改革开放之初,全国城镇人均建筑面积为6.7平方米(居住面积仅为3.6平方米),有三百多万户缺房,占居民总户数的17%,住房短缺成为当时亟待解决的关乎民生的重大问题。

改革开放40年来,在城镇住房制度改革的推动下,我国城镇住房建设取得巨大成就,据国家统计局2017年7月的统计数据,中国人均住房面积为40.8平方米。城镇居民的住房条件得到极大的改善,基本适应了全面建设小康社会的进程。

 

蜗居时代

上世纪70-80年代,“拥挤”是住房的关键词。

1978年,全国的城市住宅面积总量为14亿平米,约为1949年的2.2倍。城市人口达到1.7亿,约为1949年的2.5倍。我国的城市住房制度为“低租金、高补贴、福利性、配给式”。

1979年初,湖北知青李艾和太太带着只有三岁的女儿从黑龙江农场回到武汉。那时候,李艾家不到25平方米的平房里住着年迈的公婆和六个儿子;太太家的两间屋子则住着五口人,里间还是弟弟的新房,其中一个妹妹只得常年住单位集体宿舍。在这种情况下,李艾父母腾出了不到5平方米的小厨房,让他们三口人居住下来。这个小房子连普通的床都放不下,用木板搭了个小点儿的床铺,各种杂物只能堆在炕上。房间临西,夏天屋子像蒸笼。他记得,那年夏天,儿子脸上和头顶热得长满疖子。

在此之前,各种生活与生产物资的分配通过自上而下的单位制度进行,住房是这个体系中最具代表性的福利品。当时城镇居民解决住房只能“等靠要“——“等国家建房,靠组织分房,要单位给房。”福利分房依据的是单位工龄、职称、工作年限、是否双职工等综合评分,想分房要论资排辈。所有人都期盼着单位分房能尽快轮上自己。即便分到房,面积也极小。人口多、住房面积小、三代同居一室是当时住房条件的真实写照。李家正是一个明显的例子。

农村住房条件和之前比并没有大的变化。作家王安忆曾写文章《房子》,回忆她70年代插队期间去安徽淮北五河大刘庄插队的故事。被外庄人视为富庄的大刘庄,其标志为拥有“青砖到顶”的房子。在那里,房子分很多等,砖的高度则表明富有的程度。大刘庄青砖到顶,却没有一幢瓦顶的房子。

次年,李艾太太的单位临时借给他们一间7平方米的平房。在这间房子里住了两年后,再次赶上爱人单位分房,李家搬进了筒子楼。这是那个时期最具代表性的住房。

“筒子楼”是一条条串连着多个单间的长走廊,两端通风,状如筒子。筒子楼也被称作“福利房”,多是国有或集体企业事业单位为解决职工住房而建造的住宅建筑,不少筒子楼由废弃的办公室或厂房改造而成。

筒子楼面积狭小,每个单间约十几平方米,尽头是洗漱间。厕所共用,每层只有几个蹲位。早晨排队洗漱、上厕所是家常便饭,厕所管道不时堵塞,夏天更是臭气熏天。楼中没有厨房,住户通常将简易蜂窝煤炉灶摆在家门口,下班后,楼道里油烟飞溅。

上海的石库门至今仍令不少老上海人怀念。在这座大城市,住房似乎从来都是最困难的事情。当时,上海人多住在市区弄堂狭小拥挤的“石库门”房子。这些留存至今的石库门,有“新式弄堂”、“公寓”,也有大量的“棚户”。

传统弄堂“石库门”房子的结构,底层有前门和后门。前门进去,是一个小天井,4~6平方米。然后进入“客堂间”,20~28 平方米。经过楼梯和小卫生间,到达厨房,6~8平方米。厨房有后门。上一道楼梯,到达“亭子间”,6~10 平方米,朝北,阴冷。再上一道楼梯,到达二楼“房间”,面积与“客堂间”相等。再上一道楼梯,就到了一个小晒台,也就是“亭子间”的房顶。再上一道楼梯,是“三层阁楼”,三角斜顶,人能够站得直的面积大约12平方米。楼梯台阶半个脚掌宽,危险系数高。

这样的房子,原始的设计,是一家人居住。“客堂间”会客,二楼“房间”是卧室。“亭子间”和“三层阁楼”堆放杂物。结构和现在的“联体别墅”相仿。但当时是四户以上人家共住。厕所是墙角拉上窗帘,里面放一个痰盂罐。几家人的煤气灶连着放,分别上锁。即便如此,比起“棚户”,已经算天堂了。

据1985年国家统计局的调查,40%的居民住在不到四平方米的空间,而一对年轻夫妻通常和一对老夫妻以及孩子们住在一个房间。60%的家庭内没有下水道设施,71%以上的居民没有厨房。1995年武汉市有40%的居民住房困难,具体如下:12岁以上的子女与父母同住一室的占11. 9%; 12岁以上的异性子女同住一室的占4.0%;老少二代同住一室的占4.2%;己婚子女与父母同住一室的占2.6%;床晚上架起白天拆除的占6.5%;客厅单放床的占8.6%。

原国家建设部副部长杨慎做过调研:从1956年到1986年30年间全国城市仅盖了7亿平方米住宅,按照50平方米一套折1400万套,平均每年47万套。1985年国家对城镇住房进行调查,调查结果是人均住房面积仅2-4平方米。当年的电影《人到中年》也如实反映了大学教师们的蜗居状况。延续多年的福利性分配制度基本上取消了私人房产,一定程度上导致了全民蜗居的出现。

 

商品房改革初探

1978年之后,尽管我国人民仍处在并将继续处在蜗居时代一段时间,但福利分房的制度已不是铁打不动。早在1980年,深圳已经开始做了第一次房地产商品化尝试。那年,深圳诞生了改革开放后最早的商品房,进行了最早的土地招拍挂尝试。

在住房改革启动前,深圳建设者只能从《列宁选集》中为自己的创举寻找理论依据。时任深圳经济特区房地产公司总经理的骆锦星发现列宁曾说:消灭土地私有制并不要求消灭地租,而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会。骆锦星意识到,在国有土地所有制之下,长期“出租”土地使用权所获得的“地租”,就将是他们代表国家作为土地所有者取得的合法收益。

在港商的资金驱动下,土地成为资本走向了市场。1980年元旦,深港双方正式签约,港方还把“投资-施工-监理”三足鼎立的成熟开发模式带到了深圳。2月中旬,项目尚未开工就开始在香港预售。第一批推出108套房,户型面积大约50~60平方米,均价2730港元/平方米,一套房总价约合5-6万元人民币,和当时的香港房价比,便宜了一半以上,而且一次性付款享受九五折优惠。此外,可予香港购房者解决三个内地亲属的深圳户口指标。

两个月后,中央领导同志作了关于住房问题的谈话,要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋,也可以自己盖。不但新屋可以出售,老房也可以出售。可以一次付款,也可以分期付款,10年、15年付清。住宅出售后,房租恐怕要调整。要联系房价调整房租,使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低,人们就不愿意买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子,交通方便地区和不方便地区的房子,城区和郊区的房子,租金应该有所不同。将来房租提高了,对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。按照中央领导同志提出住房商品化的构想,我国城镇住房制度改革开始启动,先后进行了鼓励个人和单位建房、公房出售、提租补贴等改革试点。

同年6月,中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》,提出住宅建设“必须充分发挥国家、地方、企业、职工个人四个方面的积极性”,“把组织企业自筹资金建设住宅作为一项重要任务来抓”,并准许私人建房、买房和拥有自己的住房。

形成住房商品化雏形后,普通中国人的“家”开始了从福利分配到个人消费的巨大转变,房子也从几代人共居一室的必需品,成为可以享受生活的“奢侈品”。

1982年,国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市等4个城市,开展新建住房补贴出售试点,由政府、单位、个人各负担房价的三分之一。1986年,国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山等城市的住房制度改革方案。主要内容是,按照提租和补贴持平的原则,大幅提高租金,同时给予租金补贴。1988年1月,国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议,启动了“提租补贴”试点。同年2月15日,国务院颁发《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》,决定从1988年起,用三至五年时间,在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。1991年6月以后,按照《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号)的部署,采取分步提租、积极组织集资合作建房、新房新制度、发展住房金融业务等多种措施,推进城镇住房制度改革。

 

1988年,北京市劳动人民文化宫,交换住房信息的人们

 

1992年,党的十四大报告提出,“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”,要“努力推进城镇住房制度改革”。1994年,国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号),要求建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化;加快住房建设,改善居住条件,满足城镇居民不断增长的住房需求。之后,房改持续推进,住房公积金制度在1991年上海先行经验的基础上,在全国范围推行。

1980年,城镇人均住宅建筑面积仅约为7.2平方米;1995年,提高到16.2平方米。但由于1988年通货膨胀等原因,住房商品化改革一直在曲折中前进。

 

黄金十年

1998年,住房制度改革和房地产业进入“黄金十年”。这年7月,国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),明确了我国城镇住房供应体系:最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房,中低收人家庭购买经济适用住房,其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房,并要求逐步停止住房实物分配,实行住房分配货币化,随后基本形成了三种住房货币分配方式:一是单独发放住房补贴;二是将住房补贴直接计入工资,工资随企业效益上下浮动;三是缴存住房公积金,由职工个人和单位共同按工资的一定比例缴存。同时,培育和规范住房交易市场,发展住房金融,改革住房维修管理体制。规定从1998年下半年开始停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化。此后,城镇住房供应逐渐向以市场为主转变。延续多年的福利分房和低租金公房制度走向终结,商品房时代正式到来。“按揭贷款”举措的推进,使房地产业猛然发展。1998年,商品房销售面积较1997年实现大幅度增长,首次突破1亿平方米大关。截至1998年末,全国已经有19个省份出台了深化房改的政策,另有6个省份的方案在审批中。

也是在这一年,李艾的儿子结婚,在武汉买了新房,李艾夫妇得以结束近二十年的福利房生活,搬进了一百多平米的商品房。新居面积大、房间敞亮,是从前的房子无法比的,也是李艾一家曾经想也不敢想的。和从前一样,李艾家庭住房条件的改变只是国内千万家庭的一个缩影。

 

一个到深圳开车谋生的的士司机和另外两家同乡合租一套房

 

在地产40年的改革实践中,1998年住房制度改革扮演着极其关键的角色。前住建部长负责人在全国建设工作会议上的讲话指出:1998年房屋建筑施工面积达到13亿平方米,为实现中央扩大内需、拉动经济增长做出了贡献,为进入下世纪我国经济持续保持快速健康发展和社会全面进步打下了基础。

中国房地产及住宅研究会原常务副会长包宗华曾在公开场合强调,“1998年住房建设大发展,发挥主要作用的有三个因素,一是住房货币化分配加补贴的突破作用;二是房改的全国推进;三是按原房改方案出售公房继续实行一年。”

1999-2007年间,中国房地产和住房投资取得长足进步,以每年百分之十几至二十几的高速度增长。中国城镇住宅建设面积在往后数年也得到飞速发展,1997年才刚刚超过4亿平方米,1999年就越过5亿平方米,2001年又突破6亿平方米新纪录。商品房成交量从1997年的9000万平跃升至1亿2000万平,房地产行业的增加值占GDP的比重已经上升到4.2%,对国民经济起到了明显的拉动作用。

此时,城镇住房供地制度改革同步进行。2001年国务院开始在全国范围内推行土地使用权的招标、拍卖。4月,国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公平和公正,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。2002年7月,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第11号),要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地的使用权。2004年3月国土资源部发文《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知 》(国土资发[2004]71号),要求各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度,在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕,8月31日后,不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。此规定在行业内被称为“831”大限,此后,用于商品住房开发的经营性用地通过招拍挂方式出让的制度基本确立,土地出让收入成为地方政府重要的一项财政收入,土地市场的竞争成为楼市变化的重要风向标。

进入2000年之后,随着土地市场和商品住房市场的建立及竞争的不断加剧,全国房价普遍看涨,价格调控成为房地产市场建设的重要内容。2005年3月,国务院办公厅下发了《关于切实稳定住房价格的通知》(老“国八条”),首次提出对房价过快上涨的地区实行行政问责,将稳定房价上升至政治高度。2006年5月,国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(“国六条”)。此后,相关部门不断出台各类价格调控政策,主要调控方式可以概括为需求控制与加快保障性房建设。

中国的房地产投资规模从房改前的3580亿元,一路增长到2017年的14万亿元,20年间增幅达到40倍;由此拉动国内生产总值从1998年的7.8万亿元增长到2017年的82.7万亿元,20年间增长了10倍。

 

廉租房与公共租赁住房

早在1998年住房商品化改革之时,国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中,就已经提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。要求各级政府尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。但廉租房制度建设由于责任不清、资金来源缺乏等问题一直没有实质进展。

1999年,建设部出台《城镇廉租住房管理办法》,提出建立城镇廉租住房制度:由政府实施社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。在建设部的倡导下,一些城市相继以租金补贴、实物配租、租金减免等方式为双困户提供住房保障,住房保障的人均使用面积多为7到10平方米。

此后三年,全国35个大中城市中,上海、北京、广州、长春、福州、天津等12个城市有了实施方案,部分城市发放租金补贴或兴建廉租房。

2003年,国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号),提出:坚持住房市场化的基本方向,更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用;完善住房供应政策,调整供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度,强化政府住房保障职能,切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求;坚持加强宏观调控,努力实现房地产市场总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定。

 

2005年12月3日,上海房地产交易会上,购房者在选购楼盘

 

2004年3月1日,由建设部、财政部、国土资源部等5部委制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》开始实施,进一步完善了城镇廉租住房制度。2005年,国办发[2005]26号文件——关于“抓紧开展城镇最低收入家庭住房情况调查”,要求对低保家庭住房困难状况开展调查,其中北京、上海、天津、河北等省(市)还在调查的基础上,建立了住房保障对象档案。

2006年,建设部要求各地至少要拿出土地出让金净收益的5%用于廉租房建设。在商品价格飞涨、经济适用房建设制度被广为质疑的背景下,要求加强廉租房建设的呼声越来越高。该年国务院颁布条例,要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建设,并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。

同年3月,建设部对全国的廉租住房制度实施情况作了通报,数据显示:截至2005年底,291个地级以上城市中,已经有221个城市实施了廉租住房制度,占地级以上城市的75.9%;相比2004年148个地级城市实施廉租住房制度,只占地级城市的47%,有了较大提高。

2006年年底,全国657个城市中,已有512个建立了廉租住房制度,占总数的77.9%;全国累计有54.7万户低收入家庭通过廉租房政策改善了住房条件,其中,领取租赁住房补贴的家庭16.7万户,实物配租的家庭7.7万户,租金核减的家庭27.9万户,其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。同样,以2006年年底为限,全国累计用于廉租房建设的资金为70.8亿元,仅当年一年就达到23.4亿元,占1999年以来累计筹集资金的1/3。全国人均住房面积从1993年的17.8平方米增加到的28平方米。

2007年2月14日,建设部对2006年城镇廉租住房制度建设情况进行通报,要求尚未建立廉租住房制度的市、县,要在当年底前建立。这年,廉租房建设写入了政府工作报告,表明中央政府对解决低收入家庭住房问题的重视。

2013年,刘涛成功申请入住西安某廉租房小区。她与丈夫结婚十多年,一直在城中村居住,从前在物业公司上班,因身体患病离职,带着两个孩子,全家靠丈夫打工维持生计。城中村拆迁,他们不得不另觅住处,得知可以申请廉租房后,她通过申请,分配到一套64平米的两居室,租金为2.89元每平方米,每月租金184.96元。“住进了这个房子,我们才感觉日子有盼头了!”刘涛说。

根据《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》(国发〔2013〕20号)和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)等文件精神,从2014年起,各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行,并轨后统称为公共租赁住房。

住房城乡建设部政策研究中心负责人在接受采访时表示,住房保障应从低端保起,优先满足住房最困难群体的基本需求。《通知》已明确,已经建成的,或者在2014年以前已经立项正在建设的廉租住房要优先用于解决原来廉租住房保障对象。二是对并轨后的公共租赁住房保障对象,地方要合理制定轮候规则,保障住房困难持续时间更长、经济状况更差的家庭优先获得配租。

2016年中央经济工作会议提出,“房子是用来住的、不是用来炒的”,指明综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止大起大落等。

十九大报告提出,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。新的调控政策的指向,是回归住房的基本功能,建设有序发展的住房市场。

从遮风避雨的场所到一种生活方式,住房的激荡仍在继续。

(应采访对象要求,李艾、刘涛皆为化名)

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南方人物周刊 2018 第35期 总第573期
出版时间:2018年11月15日
 
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